Правительственный законопроект: Законопроект о связи (вещание), 5785-2025

Справочный обзор: Законопроект о телекоммуникациях (вещание), 5786-2025 — Общественная корпорация и её органы

14 тевета 5786 (3 января 2026 г.)

Кому: Комиссия по обсуждению Законопроекта о телекоммуникациях (вещание), 5786-2025

От: Юридический советник комиссии

---

По просьбе членов Специальной комиссии по обсуждению Законопроекта о телекоммуникациях (вещание), 5786-2025, подготовлен краткий документ, содержащий общую справочную информацию об общественных корпорациях и их уникальных характеристиках.

Понятие общественной корпорации

Термин «общественная корпорация» в настоящее время не определён в законодательстве, однако принято понимать под общественными корпорациями юридические лица с отдельной от правительства правосубъектностью, учреждённые на основании закона. Публичный характер такого органа определяется учреждающим его законодательным актом, который наделяет его властными полномочиями, возлагает на него выполнение общественных функций и устанавливает основные правила его деятельности и полномочия в качестве самостоятельных и автономных.

Общественные корпорации находятся в своеобразном внутреннем противоречии: с одной стороны, они являются частью государственной службы и призваны оказывать населению услуги, предоставляемые государством. С другой стороны, они учреждены как юридические лица с отдельной от правительства правосубъектностью, поскольку призваны действовать на определённом расстоянии и с определённой независимостью от него. В этом смысле они подобны, например, органам местного самоуправления, на которые центральная власть не распространяется напрямую.

Условия и критерии создания общественных корпораций также не закреплены в систематическом законодательстве. Не определено, когда возникает необходимость в создании самостоятельной и отдельной от исполнительной власти общественной корпорации вместо предоставления государственной услуги в рамках министерств или их подразделений. Поэтому спектр существующих сегодня в Израиле общественных корпораций весьма разнообразен. Более того, правила, применимые к этим корпорациям, и надзор за ними не являются единообразными.

Совет по общественным корпорациям и его рекомендации

В 1992 году тогдашний Министр юстиции Дан Меридор создал Совет по общественным корпорациям, задачей которого было предложить принципы политики создания общественных корпораций, методов их деятельности и по всем иным связанным вопросам. Совет опубликовал итоговый доклад в июне 2003 года.

Совет изложил базовую концепцию статуса общественной корпорации: общественные корпорации следует рассматривать как отдельный сектор в рамках государственного сектора, который, несмотря на принадлежность к государственной службе, призван действовать с определённым отдалением и самостоятельностью от правительства. Корпорация обладает отдельной правосубъектностью; её сотрудники не являются государственными служащими; её имущество не является государственным имуществом; она имеет собственный бюджет. Участие общественности в её управлении является ещё одной характеристикой общественной корпорации, подчёркивающей её самостоятельность.

Пять критериев создания общественной корпорации

Совет предложил рассматривать пять критериев при решении вопроса о целесообразности создания конкретного органа в качестве общественной корпорации:

1. Общественная функция: Будет ли на орган возложена общественная функция — не чисто властная (но предполагающая ограниченное использование властных полномочий) и не чисто коммерческая (цель не состоит в извлечении прибыли)?

2. Необходимость отдаления от правительства: Требует ли характер функции самостоятельности и отдаления от правительственных институтов или политических факторов (подобно функциям, возложенным на вещательную корпорацию или Банк Израиля)?

3. Участие общественности: Должна ли общественность или её часть участвовать в определении политики в отношении данного органа? (Обычно это означает представительство общественности в высшем органе корпорации — совете или пленуме.)

4. Властные полномочия: Будет ли орган наделён определёнными властными полномочиями?

5. Финансовая самостоятельность: Позволят ли возложенные на него функции получать самостоятельные доходы, не опираясь исключительно на государственный бюджет или пожертвования, для обеспечения своей независимости?

Рекомендуемый рамочный закон

Совет рекомендовал принять рамочный закон, который объединит основные правила деятельности общественных корпораций, определяемые с учётом их уникальных характеристик. Было также рекомендовано учредить Управление общественных корпораций (по аналогии с Управлением государственных компаний), которое будет действовать как штабной орган, осуществлять контроль и надзор за всеми общественными корпорациями от имени правительства.

Совет подчеркнул, что «рамочный закон не предназначен для замены специальных учреждающих законов каждой корпорации или для автоматической замены установленных в них правил, а для формирования надлежащих стандартов и "минимальных условий" по соответствующим вопросам».

Несмотря на то что в 2013 году был опубликован правительственный законопроект, призванный урегулировать данный вопрос на основе доклада Совета, законопроект не был принят в качестве закона.

Корпоративная структура — отношения совета, органа и генерального директора

Доклад Совета подробно рассмотрел органы общественной корпорации и отношения между ними. Основными органами являются совет корпорации и генеральный директор.

Совет корпорации — орган, уполномоченный определять политику корпорации и осуществлять надзор за её реализацией. В его функции входят: утверждение долгосрочных и краткосрочных планов деятельности (трёхлетних и годовых), утверждение годового бюджета, утверждение финансовой отчётности, рассмотрение отчётов аудитора. Совет обладает также остаточной компетенцией по осуществлению любых действий, необходимых для выполнения задач корпорации и не отнесённых к компетенции других её органов.

Генеральный директор отвечает за повседневное управление корпорацией в соответствии с политикой совета и подотчётен ему. Совет вправе ограничивать полномочия генерального директора, давать ему указания по конкретным вопросам и при необходимости даже действовать вместо него (за исключением полномочий, предоставленных ему законом).

Разделение функций председателя и генерального директора

Статья 95 Закона о компаниях, 5759-1999, устанавливает презумпцию разделения функций председателя директората и генерального директора в публичных компаниях. Комиссия по Конституции, праву и правосудию недавно одобрила ко второму и третьему чтениям дополнительную поправку к Закону о компаниях, признающую трудности, связанные с совмещением должностей. Согласно этой поправке, в компаниях без контролирующего акционера, где собрание акционеров в порядке исключения одобрило совмещение должностей, рекомендуется назначить одного из независимых директоров «ведущим независимым директором» с полномочиями влиять на работу директората.

Рекомендации ОЭСР

Обновлённое руководство ОЭСР по корпоративному управлению 2024 года рекомендует разделение директората и генерального директора, а также надзор директората за генеральным директором в общественных корпорациях. Согласно рекомендациям, совет должен иметь полномочия по назначению и отстранению генерального директора, а председатель должен быть независим и выполнять функции, отдельные от функций генерального директора.

Корпорация-регулятор

Доклад Совета отметил, что корпорация, выполняющая функции регулирования и надзора, является исключением. Поскольку общественная корпорация характеризуется участием общественности в её управлении, а выполнение надзорных функций связано с властным вмешательством в дела частных лиц, эти функции, как правило, должны возлагаться на само правительство. Тем не менее создание такого органа может быть оправдано в сфере, где правительство не должно определять текущую политику, или где важно предотвратить правительственное влияние на осуществление надзора и регулирования.