Правительственный законопроект: Законопроект о связи (вещание), 5785-2025

Проект Закона о Связи (Трансляция), 5786-2025

Введение

1. От имени Движения за качественное управление в Израиле (далее: "Движение") мы рады представить нашу позицию по проекту Закона о Связи (Трансляция), 5786-2025 (далее: "проект закона"), который был одобрен в первом чтении 3.11.2025.
2. Проект закона нацеливается на масштабную реформу израильского рынка телекоммуникаций, которая должна изменить его облик во множестве аспектов. Действительно, необходимо адаптировать и обновить законодательство к вызовам современности, чтобы оно соответствовало современному рынку трансляций. Однако под предлогом потребительской реформы, направленной на борьбу с высокой стоимостью жизни, проект закона способствует механизму политического и экономического контроля над рынком телекоммуникаций в Израиле. Как будет подробно изложено ниже, в отличие от того, как министр связи и председатель специального комитета пытаются представить реформу как "передачу власти потребителю", реформа передает избыточную власть и влияние на рынок телекоммуникаций в руки правительства и коммерческих факторов.
3. Несмотря на то, что в этом документе мы сосредоточены на проекте закона и его содержании, нельзя игнорировать обстоятельства, окружающие процесс законодательствования. Нельзя согласиться с тем, что масштабная реформа, стремящаяся изменить суть израильского рынка телекоммуникаций, будет продвигаться в процессе, явно выходящем за рамки всех правил нормального управления, игнорируя мнения специалистов; отменяя мнение юридической консультации правительства; и топча все механизмы надзора и контролеров; включая, нарушение полномочий Кнессета на возможность контролировать законодательство, "перемещая" председателя комитета, который не согласился "выравниться" с линией коалиции и стремился выполнять свои обязанности надлежащим образом. Это особенно актуально, когда мы находимся в год выборов, и когда свободные СМИ в Израиле подвергаются многофронтовой атаке со стороны правительства, направленной против всех, кто осмеливается критиковать власть. В этом контексте следует вспомнить попытки членов правительства и коалиции (включая председателя самого комитета) закрыть Общественное вещательное ведомство, станцию Гали ЦАХАЛ и другие средства информации.
4. Что касается самого проекта закона, следует упомянуть, что наличие свободных и независимых СМИ, насколько это возможно, без политических и экономических соображений является краеугольным камнем для обеспечения демократии. Разнообразие мнений, свобода слова и свобода прессы являются необходимыми условиями для ее существования. Предлагаемая реформа в проекте закона включает в себя действия, которые не соблюдают эти основные принципы, и приведут к серьезному ущербу свободной прессе в Израиле. В связи с этим, Движение решительно выступает против продвижения проекта закона в его нынешней форме и призывает остановить законодательный процесс. Нельзя продвигать столь чувствительную реформу, не устранив основные недостатки, присутствующие в ней, среди которых - отмена структурного разделения и сокращение ограничений на перекрестные владения, позволяя иностранному коммерческому воздействию на содержание новостей, закрытие независимых регуляторов и создание нового коммунистического регулятора под ними.

Позиция Движения за качественное управление

5. Проект закона охватывает более ста страниц и стремится создать новое регулирование во множестве аспектов регулирования рынка вещания в Израиле, включая аспекты, касающиеся контроля над платформами вещания, различные способы распространения, объединение регулирования на рынке, создание нового контрольного органа и другое. Из-за ограниченности объема данного документа на этом этапе мы не будем обсуждать каждую отдельную поправку, а представим нашу позицию по наиболее проблемным аспектам проекта закона:

а. Отмена структурного разделения между коммерческим каналом и новостной компанией и ущерб механизмам, гарантирующим независимость в новостных трансляциях;
б. Создание регулятора – "Управления связи", контролируемого политическим эшелоном;
в. Сокращение ограничений на перекрестные владения в средствах массовой информации, что будет способствовать концентрации и повредит плюрализму на рынке телекоммуникаций;
г. Государственное вмешательство в измерение и представление данных о просмотрах ("рейтингах" или "гороскопах");
д. Предоставление широких полномочий генеральному директору министерства связи требовать информацию от "Управления связи".
6. Каждое из упомянутых положений является проблематичным и дефектным само по себе, но нельзя игнорировать очевидную тенденцию, которая возникает из продвижения этих положений - недопустимое политическое вмешательство в свободную прессу, сокращение ее независимости и стремление предоставить власти непрецедентное и чрезмерное влияние на прессу в Израиле. 7. Ниже наши комментарии будут приведены в большем объеме по каждому из упомянутых положений.

Изменение регулирования новостных трансляций в Израиле

8. Проект закона продвигает принципиальное изменение в действующем в Израиле регулировании новостных трансляций, и его продвигание позволит внедрить экономические, коммерческие и даже политические соображения в новостные трансляции, при этом не включает гарантии для обеспечения независимости новостных трансляций и обеспечения их надежности и профессионализма.
9. Проект закона отменяет барьер, установленный Законом о втором управлении телевидением и радио, 5750-1990 (далее: "Закон о втором управлении") между коммерческим каналом и новостной компанией, которая должна быть независимым и отдельным учреждением, чья деятельность в целом регулируется законодательством и условиями лицензии.
   Отмена данного регулирования позволит и побудит внедрение коммерческих и экономических соображений владельца канала, а также политических аспектов в новостные трансляции в Израиле.
10. Более того, проект закона также не внедряет "мягче" модель для обеспечения независимости новостных трансляций, как предусмотрено для владельца малого лицензии в Законе о втором управлении. Таким образом, среди прочего, на владельцев маленькой лицензии возлагаются различные обязательства по обеспечению чистых новостных трансляций, среди них создание новостной службы, которая будет действовать независимо от системы канала; назначение главного редактора с опытом работы, который будет действовать независимо и профессионально по отношению к управлению новостными трансляциями и так далее. Принятие таких ограничений, хоть и не достаточно для обеспечения профессионализма и надежности новостей, могло бы немного смягчить трудности, содержащиеся в предложении.
11. В действительности, проект закона не гарантирует никаких эффективных и значимых альтернативных гарантий. Фактически, проект закона предлагает внедрить только два механизма для защиты независимости новостных трансляций: первый, это нормативное положение, за которым не стоит ни одного механизма обеспечения, так как поставщик новостей обязан предоставлять "точные и надежные новостные данные, которые не должны отражать личные мнения и взгляды его менеджеров и акционеров;" и второй, что поставщик новостей должен принять кодекс этики, который регулирует вопросы, предусмотренные проектом закона, и, отметим, речь идет о кодексе, который поставщик сам себе определит и который не подлежит внешнему принудительному исполнению. Речь идет о "бесплодных" механизмах, которые, как показывает опыт, не будут исполняться и не будут уважаться, и, следовательно, будут затруднять надежность новостных трансляций.
12. Таким образом, проект закона стремится убрать все механизмы защиты и минимальные стандарты для обеспечения надежных, профессиональных и чистых новостных трансляций, так что облик новостных трансляций в Израиле будет значительно более подвергнут экономическим, коммерческим и политическим соображениям, чем сегодня. Внедрение таких соображений в новостные трансляции может исказить реальность, представленную публике, упрощать содержание и информацию, которые будут доступны публике, и тем самым привести к опасному уменьшению возможности для истинного демократического участия. Проект закона отменяет "китайские стены", которые законодательство Израиля стремилось установить между новостными трансляциями и коммерческими трансляциями, цель которых - защищать общественный интерес в получении независимых, ненаклонных новостных трансляций с достойным качеством и профессионализмом, как часть демократического диалога и права общества знать. Предложение по сути продвигает предвзятую новостную трансляцию, движимую экономическими и политическими интересами, что будет способствовать коррупции и вернет нас к тем дням, когда связи "капитал - власть - пресса" полностью определяли повестку дня общества.

Создание регулятора, зависимого от политического эшелона и не независимого

13. Глава 2 проекта закона создает новый регулятор, задача которого - контролировать весь рынок теленовостей и заменить советы кабельных и спутниковых телеканалов и второе управление телевидения и радио - Управа связи и совет по регулированию контента (далее: "Управление" и "Совет" соответственно). Однако, в отличие от декларативного положения о том, что Управление будет независимо в своей деятельности, предлагаемый механизм относительно назначения членов совета и его полномочий позволяет политический контроль над его деятельностью, так что он может служить длинной рукой министра связи и, следовательно, правительства.
14. Создаваемый совет будет состоять из 7 членов, из которых четыре будут представителями общественности, назначенными министром связи с учетом комиссии по назначению, которая будет учреждена для назначения совета, и еще один представитель будет работником министерства связи, назначенным генеральным директором министерства связи. Таким образом, министр фактически назначит 5 из 7 членов совета и будет иметь автоматическое большинство в его составе. Важная проблема заключается в положении о том, что во главе комиссии по назначению будет стоять генеральный директор министерства связи (наряду с тремя другими государственными служащими и академиком), который является ярким примером "службы доверия" министра связи, что приведет к тому, что политические соображения проникнут в работу комиссии по назначению и, следовательно, в работу совета.
15. Более того, статья 19 проекта закона предоставляет министру связи, т.е. политическому деятелю, непрецедентные полномочия обращаться к правительству с просьбой распустить совет, если он считает, что "совет не выполняет свои обязанности согласно этому закону или любому другому закону, в течение длительного времени и в способе, который может причинить значительный ущерб области предоставления контента..." Таким образом, министр имеет фактический контроль над деятельностью совета, поскольку он может назначать и увольнять его членов по своему усмотрению. Даже если это не произойдет, это полномочие позволяет министру иметь возможность "навести страх" на совет и тем самым гарантировать его подчинение политическому эшелону и "духу начальника".
16. Еще одна проблема заключается в дублировании ролей председателя совета, который, согласно проекту закона, будет одновременно и директором управления. Это создает абсурдную ситуацию, в которой член контрольного органа является директором контролируемого органа. При этом, совет должен, среди прочего, осуществлять надзор за работой управления.
17. Создание совета с такой яркой привязанностью к политическому эшелону, членами которого является, на самом деле, назначенными министром, который может по своему усмотрению их уволить, фактически призывает к внедрению явных политических соображений в контроль за трансляциями. Это противоречит административной обязанности, согласно которой орган управления и совет должны быть независимыми контрольными органами. Все это, когда можно было бы принять модель, установленную в Законе о публичном вещании Израиля, 5774-2014, в соответствии с которой в комиссию по назначению входит отставной судья, который назначает двух дополнительных членов комиссии, сохраняя разделение между комиссией по назначению и политическим эшелоном.
18. Таким образом, продвижение проекта закона в его нынешней форме способствует политизации органа, который должен контролировать СМИ в Израиле, и тем самым независимость свободной прессы будет подорвана. Кроме того, существует опасение, что это будет способствовать эффекту сдерживания на высказание критики в адрес правительства и его действий. Таким образом, медиаполе прекратит выполнять свою жизненно важную роль как "стража" демократического режима.

Снижение ограничений на перекрестные владения в различных средствах массовой информации

19. В настоящее время регулирование в Израиле накладывает различные ограничения на перекрестные владения в различных СМИ, такие как запрет на одновременное владение каналом телевидения и газетой. Значение этих ограничений на израильском рынке телекоммуникаций заключается в предотвращении концентрации и обеспечении плюрализма мнений.
20. Теперь проект закона стремится значительно сократить существующие ограничения на перекрестные владения на рынке телекоммуникаций, таким образом, что почти не будет ограничений на слияния и приобретения средств массовой информации, и при этом будет увеличена концентрация на рынке. Таким образом, в отличие от заявлений министра связи о том, что проект закона стремится расширить разнообразие мнений и голосов в израильских СМИ, продвижение проекта закона может привести к противоположному результату - сжатию рынка телекоммуникаций и передаче контроля над ним в руки немногих.
21. Действительно, существует необходимость адаптировать регулирование области к XXI веку, с учетом факта, что в настоящее время цифровые платформы позволяют многим иметь "трибуны", даже без традиционных медиа, однако способ, которым это делается в проекте закона, фактически является "сливанием ребенка с водами", и приведет к увеличению концентрации на рынке.

Вмешательство правительства в измерение рейтингов

23. Статья 98 проекта закона наделяет совет полномочиями обязывать поставщиков контента публиковать данные о просмотрах (рейтингах), а также устанавливать правила относительно метода измерения данных о рейтингах. Как известно, эта статья представляет собой адаптацию проекта закона о необходимости представления данных о просмотрах зрителям, который подвергся критике и был отвергнут, в рамках проекта закона о трансляциях.
24. Известно, что показатели просмотров на телевидении устанавливаются "Израильским комитетом по рейтингам", который был основан в 1995 году, в который входят представители большинства основных медиаорганизаций Израиля. Комитет работает как некоммерческая организация и финансируется своими членами. Рейтинги в первую очередь имеют значительное экономическое влияние на телеканалы, так как доходы коммерческих каналов в основном происходят от рекламы, и данные о просмотрах необходимы для определения цены рекламы. Чтобы установить тарифы на рекламу, необходима единая система измерения, согласованная всеми игровыми акторами в отрасли. Таким образом, можно сказать, что комитет по рейтингам создает "единый стандарт", с помощью которого устанавливается цена за минуту трансляции.
25. Таким образом, в то время как в настоящее время измерение рейтингов уже осуществляется комитетом по рейтингам аналогично обычным международным стандартам, проект закона стремится создать параллельный механизм, который не практикуется в мире, как "появление из ничего", для которого также не предоставлен никакой обоснованный смысл и не представлен фактический базис, который обосновал бы его существование.
26. Более того, положение статьи 98 впервые позволяет государственное вмешательство в измерение рейтингов и способ его представления общественности, что может позволить политическим факторам влиять на измерение и искажать его. Таким образом, определение одного способа измерения вместо другого может привести к различным результатам и повлиять на тот "стандарт", по которому устанавливаются тарифы на рекламу, что также влияет на предпочтения зрителей. Таким образом, использование полномочий для наложения обязательства о представлении данных о просмотрах через их измерение может предоставить власти (и правительству) инструмент для экономической выгоды для средств массовой информации, которые правительство предпочитает (и наоборот).

Полномочия генерального директора министерства связи требовать информацию от управления

27. Статья 108(г) проекта закона предоставляет генеральному директору министерства связи (или сотруднику от его имени) широкие полномочия требовать от совета "предоставить ему отчеты и резюме информации, необходимых для продвижения регулирования в области поставки контента для зрителей в Израиле". Таким образом, генеральному директору, который, как было сказано, является представителем министра, предоставляются полномочия, для которых не установлены никакие ограничения или условия, требовать от совета (т.е. от управления) информацию о контролируемых ею объектах – средствах массовой информации в Израиле.
28. Эти полномочия позволяют, прямо и без ограничений, государственное вмешательство в способ, которым управляется рынок телекоммуникаций в Израиле и влияние на его участников. В конце концов, у управления будет информация о наиболее чувствительных данных средств массовой информации, включая экономическую и деловую информацию, раскрытие которой политическому субъекту может привести к вмешательству высшего руководства в работу средств массовой информации. Следовательно, даже если это не будет использовано, само наделение министра (через его генерального директора) полномочиями по сбору такой информации создаст эффект сдерживания на средства массовой информации и ограничит свободу прессы и слова.
29. На мнение Движения, нет никакого места в демократическом режиме для политического вмешательства в деятельность средств массовой информации и их работу. Наличие независимых средств массовой информации является основным условием для обеспечения общественного диалога, свободы прессы и свободы слова.

Заключение

30. Учитывая все вышеизложенное, позиция Движения заключается в том, что необходимо решительно выступать против продвижения проекта закона в его нынешней форме, который стремится коренным образом изменить облик средств массовой информации в Израиле. Проект закона нанесет ущерб разнообразию голосов в средствах массовой информации, повредит надежности новостных трансляций, усилит политическое и коммерческое влияние на них, подрывает основные демократические принципы и включает в себя набор механизмов, которые сокрушат свободные средства массовой информации в Израиле и предотвратят независимую деятельность средств массовой информации и регулятора, который будет создан, чтобы контролировать их.
31. Тенденция, которая явствует из проекта закона, должна рассматриваться также на фоне общей атаки правительства на свободные средства массовой информации, это продолжение политизации рынка телекоммуникаций, снятие всех ограничений, которые гарантировали бы профессиональные и надежные новостные трансляции, и предоставление зеленого света для захвата небольшим числом владельцев рынка мнений. Одобрение проекта закона подрывает демократический характер государства Израиль и должно лишить сна все гражданское общество.

С уважением и огромным почтением,

Ури Хас, адвокат
Глава экономического отдела

Талила Двир, адвокат
Экономический отдел

Анат Берман, адвокат
Экономический отдел