Законопроект П/1178/25: Предложение закона о судебной системе религиозных судов (Арбитраж), 5786-2026

Оценка стоимости: анализ стоимости Законопроекта о юрисдикции религиозных судов (арбитраж)

Автор: д-р Нета Моше, экономист | Утверждение: Элиэзер Шварц Дата: 4 швата 5786, 22 января 2026 Кнессет — Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Краткое содержание

Настоящий документ подготовлен по запросу депутата Кнессета Мерав Коэн на фоне обсуждений в Комиссии по конституции, праву и правосудию Кнессета Законопроекта о юрисдикции религиозных судов (арбитраж), 5785–2025. В обращении, направленном нам, было предложено проверить, повлечёт ли реализация Законопроекта экономические затраты из государственного бюджета, и если да — достигают ли эти затраты уровня «бюджетных расходов» согласно определению статьи 3г(е) Основного закона: государственная экономика, которые по состоянию на январь 2026 года составляют порог в 7,19 млн шекелей в год. Заранее отметим, что позиция Бюджетного управления Министерства финансов, представленная комиссии на основании позиции Управления раввинских судов, заключается в том, что увеличения расходов судов в связи с законом не ожидается, и, следовательно, законопроект не влечёт бюджетных расходов.

Позиция раввинских судов состоит в том, что ожидаемый объём арбитражных дел не превысит примерно 1 000 дел в год, из которых до 20% будут рассмотрены судьёй (даяном). Эта оценка основана на реальных данных за 2005 год — последний год, когда арбитражные дела рассматривались в раввинских судах, — тогда было открыто 600–700 дел в год, что составляло около 1% от общего числа дел, открытых в раввинских судах, из которых примерно 100 дошли до рассмотрения судьёй.

Продолжительность слушания и сопутствующих судебных процедур (время подготовки, написание решения и т.д.) по каждому делу зависит от его сложности, и существует неопределённость в оценке. Согласно исследованию, проведённому Управлением судов, в гражданских делах в мировых судах в примерно 80% дел в контрольной группе общее время судопроизводства — подготовка, слушание и написание — не превышает трёх часов. Анализ дел мелких исков указывает на среднее судебное рабочее время около одного часа, при этом само слушание длится в среднем около получаса.

Для составления экономического расчёта Центр исследований и информации Кнессета провёл анализ альтернатив с различными диапазонами чувствительности, включая ожидаемое количество арбитражных дел (1%–10% от общего числа дел), долю дел, доходящих до слушания перед судьёй (20%–100%), и среднюю продолжительность слушания каждого дела (1–10 часов). Согласно проанализированным данным, можно оценить, что в разумном диапазоне сценариев потребуется дополнительное рабочее время судей для реализации закона. Это время может быть покрыто существующими кадровыми ресурсами системы, если у судей есть свободные рабочие часы, или потребует дополнительных кадров — и в этом случае понадобится дополнительное финансирование из государственного бюджета. Тем не менее, исходя из имеющихся данных и оценок, даже в наиболее расширительных сценариях расходы государства, вероятно, ограничатся несколькими единичными штатными единицами судей и не превысят порог бюджетных расходов в 7,19 млн шекелей в год.

Настоящий документ представляет экономический анализ возможных расходов, связанных с реализацией закона, однако его не следует рассматривать как «иную оценку» в значении статьи 93(б) Регламента Кнессета, поскольку подобное определение делается в соответствии с процедурой, изложенной в Регламенте Кнессета.

Глава 1. Обзор имеющихся данных

Законопроект о юрисдикции религиозных судов (арбитраж), 5785–2025, направлен на расширение полномочий религиозных судов, включая арбитражную деятельность. Последние данные, основанные на практическом опыте арбитражных процедур в религиозных судах, базируются на делах более чем 20-летней давности, когда в раввинских судах рассматривались арбитражные дела. В отсутствие актуальных и доступных данных, позволяющих подготовить подробную оценку на основе реальных данных, этот раздел опирается на имеющуюся историческую информацию, которая может служить общей индикацией ожидаемого объёма деятельности.

Согласно информации, переданной Управлением раввинских судов в рамках заседаний Комиссии по конституции, праву и правосудию, а также в ответах, предоставленных Центру исследований и информации Кнессета, следующие данные относятся к 2005 году — последнему году, когда в раввинских судах рассматривались арбитражные дела:

• Объём арбитражных дел, открытых в раввинских судах в тот период, составлял около 600–700 дел в год.
• Лишь меньшинство дел дошло до стадии фактического разбирательства: только в примерно 15% случаев проводилась арбитражная процедура, то есть в примерно 100 делах в год.
• По отношению к общему объёму деятельности раввинских судов в том году, оценённому примерно в 62 тысячи дел, доля арбитражных дел составляла около 1% от общего числа. В этом контексте отметим, что на заседании комиссии 6 января 2026 года генеральный директор раввинских судов рав Эли Бен-Дахан оценил, что доля арбитражных дел находилась в диапазоне от полупроцента до одного процента от общего числа дел.
• Большинство арбитражных дел рассматривались единоличным судьёй, хотя и не во всех случаях.
• Что касается продолжительности процедур, из раввинских судов сообщили, что в основном речь идёт о делах, которые относительно несложны. С учётом профиля дел средняя продолжительность слушания в прошлых делах составляла до получаса на дело, а общая продолжительность работы, включая написание решения и подготовку, не намного превышала этот показатель.

Представленные данные относятся к 2005 году, и поэтому существует ограничение в возможности опираться на них для прямой оценки ожидаемого объёма деятельности в настоящее время. Тем не менее, в рамках заседаний комиссии генеральный директор раввинских судов и юридический советник раввинских судов сообщили, что объём арбитражных дел, которые будут рассматриваться в судах после поправки, не превысит примерно 1 000 дел в год в ближайший период, и, насколько нам известно, формулировка Законопроекта предоставляет судам право принимать дела на арбитраж, но не обязанность принимать каждое обращение.

1.1 Судебное рабочее время в гражданских делах мировых судов

Дополнительная возможность анализа моделей разбирательства — посредством сравнения, насколько это возможно, с параллельными процедурами в других инстанциях. Хотя существуют существенные сложности в проведении параллели с гражданскими делами в мировых и окружных судах или процедурами в частных арбитражных судах — из-за различий в процессуальных нормах, составах суда и характеристиках слушаний — в свете ограничений, связанных с использованием исторических данных, сравнительный анализ масштабов и продолжительности слушаний в других инстанциях может дать дополнительную индикацию относительно необходимых объёмов времени.

Показатель «судебное рабочее время» основан на методологической и эмпирической работе, проведённой Отделом исследований Судебной системы, и отражает общую продолжительность времени, необходимого судье для работы с делом на всех его этапах. В рамках этого показателя учитываются как время самого слушания, так и время подготовки, написания судебных решений и приговоров, с учётом частоты сценариев в каждом типе процедуры.

Таблица 1. Судебное рабочее время (в часах) в гражданских делах и делах мелких исков в мировых судах (2019):

В таблице представлены 20 типов дел в порядке возрастания общего времени судопроизводства. Первые пять процедур, в которых время судопроизводства составляет от одного до максимум двух часов, составляют примерно 50,5% от общего числа дел в контрольной группе. Ещё примерно в 30% дел время судопроизводства не превышает трёх часов. Таким образом, в примерно 80% дел контрольной группы общее время судопроизводства — слушание, подготовка и написание решения — не превышало трёх часов.

В этом контексте следует обратить внимание на дела мелких исков, относительно которых различные стороны выдвигали аргумент, что они в определённой мере могут отражать характеристики дел, которые поступят на арбитраж в раввинские суды. Из данных таблицы следует, что среднее судебное рабочее время по делу мелкого иска составляет примерно один час пять минут. Из дополнительных данных, собранных в Отделе исследований Судебной системы, следует, что из этого времени примерно 16–17 минут в среднем отводится на подготовку к слушанию, примерно 21–23 минуты — на само слушание, и дополнительное время необходимо для написания решения.

Глава 2. Экономический расчёт

2.1 Данные министерств

Прежде всего, и до представления экономического анализа, необходимо разъяснить предварительный вопрос, касающийся различия между самим наличием расходов для государственной казны и «бюджетными расходами» согласно определению статьи 3г(е) Основного закона: государственная экономика, которые по состоянию на январь 2026 года составляют 7,19 млн шекелей. Хотя между этими понятиями существует связь, речь идёт о раздельных вопросах, и при анализе данных Минфина и расчёте Центра исследований и информации Кнессета необходимо учитывать оба вопроса.

Оценка расходов, представленная Бюджетным управлением Министерства финансов комиссии 6 января 2026 года в отношении раввинских судов, заключается в том, что предлагаемый Законопроект не повлечёт дополнительных расходов и не является бюджетным. Позиция управления: в течение 2025 года был проведён диалог по этому вопросу между ними и Управлением раввинских судов, в ходе которого Управление раввинских судов сообщило, что примерно два десятилетия назад, когда в раввинских судах рассматривались арбитражные дела и до решения Высшего суда справедливости по этому вопросу, около 0,5% рассматриваемых дел составляли арбитражные. Соответственно, Управление сообщило, что не прогнозирует существенного увеличения количества дел в связи с Законопроектом и не ожидает роста расходов судов. Поэтому Законопроект не является бюджетным.

Кроме того, Центр исследований и информации Кнессета обратился в Бюджетное управление Министерства финансов для анализа расходов в отношении шариатских судов, и было сообщено, что в соответствии с текущей формулировкой расходов не ожидается и предложение не является бюджетным.

На заседании Комиссии по конституции, праву и правосудию в 2017 году, которое также касалось законопроекта о предоставлении арбитражных полномочий религиозным судам, тогдашний генеральный директор раввинских судов рав Шимон Яакоби оценил, что ожидаемый объём арбитражных дел потребует двух штатных единиц судей. Однако в связи с добавлением штатных единиц, установленным на 2017–2018 годы с Министерством финансов, было сообщено, что из общего числа добавленных единиц часы двух из них могли бы быть предназначены для обработки арбитражных дел без дополнительных бюджетных требований.

2.2 Расчёт Центра исследований и информации Кнессета

Для проведения экономического расчёта Центр исследований и информации Кнессета провёл анализ альтернатив с различными диапазонами чувствительности:

• Ожидаемое количество арбитражных дел, открываемых ежегодно, — исследован диапазон от 1% до 10% от общего числа дел.
• Доля дел, доходящих до слушания перед судьёй, — исследован диапазон от 20% до 100%.
• Количество рабочих часов на судью («судебное рабочее время») — исследован диапазон от 1 до 10 часов на дело.

Общее количество часов слушаний, необходимых для всех дел, было преобразовано в годовые рабочие часы судей, и соответственно рассчитано количество дополнительных штатных единиц судей в каждом варианте. Согласно информации, полученной Центром от Управления раввинских судов и Бюджетного управления Министерства финансов, стоимость содержания полной штатной единицы судьи составляет примерно один миллион шекелей в год. Таким образом, порог превращения Законопроекта в бюджетный соответствует объёму дел и часов слушаний, эквивалентному 7,19 полных штатных единиц судей в год.

Даже в наиболее расширительных сценариях, при условии увеличения числа дел в 4–5 раз (4 500–5 600 дел), увеличения доли дел, доходящих до слушания, до 40–60% или увеличения средней продолжительности работы судьи до трёх часов, объём необходимых кадров остаётся ограниченным несколькими судьями, а в некоторых случаях даже менее одной штатной единицы. В большинстве проанализированных сценариев затраты на дополнительные кадры не выходят за порог в 7,19 штатных единиц — и, следовательно, Законопроект не считается бюджетным.

В свете представленных данных и обязательств, переданных комиссии, можно оценить, что в разумном диапазоне сценариев существует определённая дополнительная нагрузка судебного рабочего времени для работы с арбитражными делами. Эта нагрузка может быть покрыта за счёт свободных рабочих часов, имеющихся в системе, либо за счёт дополнительных кадров, требующих дополнительного финансирования. Однако, согласно расчётам, даже в наиболее расширительных сценариях дополнительные расходы для государственной казны ограничены единичными штатными единицами судей, а порой менее одной единицы, и не превышают порог бюджетных расходов в 7,19 млн шекелей в год.

Оценка расходов актуальна на момент написания документа. Любое изменение формулировки закона или его реализации — такое как количество судей в составе, количество и тип дел, рассматриваемых фактически, их сложность или административные и вычислительные требования — потребует повторного расчёта стоимости.

Дополнительный вопрос, который следует отметить, — это вопрос пошлин, которые считаются расходами, обусловленными доходом. В той мере, в которой они будут взиматься, их можно рассмотреть для вычета из расчёта. Однако их низкие суммы — обычно сотни шекелей за дело — не окажут существенного влияния в масштабе тысяч дел в год и не сравнятся со стоимостью содержания штатной единицы судьи.